4 sierpnia 2025 r. Ministerstwo Finansów zaprezentowało projekt nowelizacji Ordynacji podatkowej, który może okazać się jedną z najważniejszych reform ostatnich lat. Najistotniejszym elementem zapowiadanych zmian jest rezygnacja z mechanizmu zawieszania biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego na skutek wszczęcia postępowania karno-skarbowego. KKS, ze względu na nadużywanie przez organy podatkowe, jest bowiem od lat źródłem ogromnych kontrowersji i przedmiotem licznych sporów przed sądami administracyjnymi i Trybunałem Konstytucyjnym. Sprawdzamy więc, czy instrumentalne wykorzystywanie tego środka odejdzie (wreszcie) w niepamięć
Likwidacja nagminnego zawieszenia biegu przedawnienia
Na gruncie art. 70 §6 Ordynacji podatkowej, bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, jeżeli podejrzenie czynu wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania.
W praktyce wystarczy samo wszczęcie postępowania karnoskarbowego, by organ mógł zawiesić bieg przedawnienia. To daje administracji podatkowej możliwość znacznego „wydłużania” czasu na dochodzenie zaległości. Mechanizm ten jest krytykowany, zarówno przez specjalistów i praktyków, jak i samych podatników, jako nadużywany i sprzeczny z zasadą pewności prawa oraz szybkości postępowania podatkowego.
Projektowane zmiany przewidują uchylenie art. 70 §6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a więc wyeliminowanie podstawy prawnej do takiego zawieszenia.
Analiza danych dotyczących decyzji odwoławczych organów Krajowej Administracji Skarbowej pokazuje jak istotna jest liczba spraw, w których do niego doszło. W 2022 roku tego rodzaju decyzje stanowiły blisko 19 proc. wszystkich rozpatrzonych spraw, a w pierwszym półroczu 2024 roku udział ten wzrósł do niemal 37 proc.
Problem nadużywania tego instrumentu stał się na tyle istotny, że Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale siedmiu sędziów z 24 maja 2021 r. (sygn. akt I FPS 1/21), uznał za zasadne badanie – w ramach kontroli sądowo administracyjnej – czy wszczęcie takiego postępowania nie miało charakteru instrumentalnego.
Innymi słowy sąd powinien oceniać, czy działanie organu nie było motywowane wyłącznie chęcią zawieszenia biegu terminu przedawnienia, bez rzeczywistego zamiaru prowadzenia postępowania karnego skarbowego.
Dodatkowo, w postanowieniu z 14 kwietnia 2025 r. (sygn. akt I FSK 1078/24), NSA wprost poinformował Ministra Finansów o istotnych naruszeniach w stosowaniu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zwracając uwagę, że organy podatkowe instrumentalnie wszczynają postępowania karnoskarbowe, których jedynym celem jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia, a więc de facto niedopuszczenie do jego upływu. Takie działanie, w ocenie NSA, narusza konstytucyjne zasady wynikające z art. 65 ust. 1 i 3 w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP, w szczególności zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasadę równości i praworządności.
Furtka dla fiskusa?
Na pierwszy rzut oka wydawać by się mogło, że nowelizacja działa wyłącznie na korzyść podatników, usuwając narzędzie wielokrotnie uznawane za opresyjne. Jednak Ministerstwo Finansów przewidziało alternatywną drogę dla ochrony interesów fiskusa.
Zgodnie z projektowanymi zmianami, w postępowaniu karnoskarbowym możliwe będzie dochodzenie równowartości uszczuplonej należności publicznoprawnej, nawet, jeśli samo zobowiązanie podatkowe uległo już przedawnieniu (projektowany art. 15 §1a k.k.s.).
Należy jednak podkreślić, że nie będzie to klasyczne dochodzenie przedawnionego zobowiązania podatkowego w trybie egzekucyjnym, lecz orzekanie przez sąd karny obowiązku zapłaty jego równowartości w ramach wyroku.
Taka konstrukcja budzi istotne wątpliwości systemowe i konstytucyjne – sądy karne nie są bowiem powołane do rozstrzygania o zobowiązaniach podatkowych sensu stricto, a tym bardziej do ich zastępowania w postaci „równowartości” ustalanej na potrzeby orzeczenia karnoskarbowego. Może to prowadzić do sytuacji, w której podatnik – mimo przedawnienia zobowiązania – zostaje faktycznie zobowiązany do jego zapłaty, z pominięciem procedur i gwarancji właściwych dla postępowania podatkowego i egzekucyjnego.
Co więcej, uchylony ma zostać art. 44 §2 k.k.s., który dotychczas przewidywał ustanie karalności czynu polegającego na uszczupleniu lub narażeniu na uszczuplenie należności publicznoprawnej w sytuacji przedawnienia podatku. Po zmianie postępowanie karnoskarbowe będzie mogło być prowadzone niezależnie od przedawnienia zobowiązania, a sprawca nadal będzie mógł zostać ukarany i zobowiązany do zapłaty równowartości podatku.
Konsekwencje dla podatników
Niewątpliwie nowelizacja ogranicza dotychczasową praktykę instrumentalnego wszczynania KKS i jest to zmiana pozytywnie oceniana przez środowisko prawnicze, ponieważ wzmacnia zasadę pewności i stabilności prawa podatkowego.
Z drugiej jednak strony, otwiera się nowa przestrzeń dla działań organów skarbowych. Przedawnienie zobowiązania podatkowego nie będzie bowiem oznaczać definitywnego końca odpowiedzialności podatnika – ryzyko karnoskarbowe będzie nadal aktualne, a fiskus zyska możliwość dochodzenia równowartości należności publicznoprawnej.
Podsumowanie
Zapowiadane zmiany w Ordynacji podatkowej można określić jako próbę pozornego zrównoważenia interesów fiskusa i podatników. Z jednej strony eliminują wielokrotnie krytykowaną praktykę, z drugiej jednak – wprowadzają nowe narzędzia, które pozwalają organom ścigania dochodzić równowartości należności, nawet jeśli samo zobowiązanie podatkowe uległo już przedawnieniu.
W praktyce oznacza to jednak przesunięcie punktu ciężkości: podatnicy nie będą mogli już traktować przedawnienia jako definitywnego „odcięcia” ryzyka podatkowego, a administracja skarbowa zyska możliwość działania w nowym, niejednoznacznym obszarze – z wykorzystaniem procedury karnej.
Choć formalnie zniknie możliwość zawieszenia biegu terminu przedawnienia z powodu wszczęcia postępowania karnego skarbowego, to faktyczne skutki nowych regulacji mogą okazać się znacznie bardziej dotkliwe.
Wątpliwości budzi w szczególności konstrukcja, w której sąd karny orzeka o obowiązku zapłaty „równowartości” uszczuplonej należności publicznoprawnej, mimo tego, że wygasło już samo zobowiązanie. Takie rozwiązanie może w praktyce osłabić konstytucyjną funkcję instytucji przedawnienia i prowadzić do obchodzenia jej skutków pod pozorem odpowiedzialności karnej.
Czy zatem nowelizacja faktycznie zakończy zjawisko instrumentalnego wszczynania postępowań karnoskarbowych? Formalnie – tak. W praktyce – dopiero czas pokaże, w jaki sposób organy podatkowe i sądy karne będą korzystać z nowych narzędzi oraz na ile będą one zgodne z zasadą proporcjonalności i zaufania obywatela do państwa.
Masz pytania? Skontaktuj się z nami
